Attività del Fisco 2021: prevenzione, contrasto e contenzioso tributario


L’Agenzia delle Entrate illustra gli indirizzi operativi e le linee guida per le attività di controllo e di assistenza ai contribuenti che devono essere osservate dagli uffici per il 2021. Di seguito gli indirizzi operativi sull’attività di “prevenzione, contrasto e contenzioso tributario” (Agenzia Entrate – circolare 7 maggio 2021, n. 4/E).

Grandi Contribuenti

In tale ambito, la Direzione Centrale Grandi Contribuenti, in continuità con gli anni precedenti, rafforzerà le attività di supporto nei confronti delle Direzioni regionali, impegnate nelle attività di controllo dei grandi contribuenti, uniformando le modalità di intervento alle linee dettate dallo stato di emergenza legato alla pandemia.
Con riferimento alle attività di analisi, le strutture delle Direzioni regionali competenti per i grandi contribuenti dovranno concentrare le proprie risorse sui soggetti che presentano un maggior rischio fiscale, ovvero su quelli che non esprimono comportamenti collaborativi e trasparenti.
La posizione fiscale dei contribuenti dovrà essere analizzata con l’ausilio degli strumenti e degli applicativi in uso e, in particolare, l’attività di “tutoraggio” dovrà essere realizzata sulla base delle dichiarazioni presentate per il periodo d’imposta 2019 e per quelle residuali relative all’anno precedente.
Al fine di ottimizzare l’impiego delle risorse disponibili, il tutoraggio potrà essere svolto mediante un sintetico aggiornamento della scheda di rischio qualora, negli anni precedenti, non sia stato rilevato un livello di rischio alto, ovvero gli esiti dell’attività di controllo abbiano permesso di appurare che l’evento, a motivo del quale era stato attribuito un rischio alto, non si è verificato, a condizione che, dalle dichiarazioni o dai bilanci successivi, non emergano scostamenti o eventi significativi.
Le attività di controllo saranno svolte nella consolidata ottica di compliance che caratterizza, da alcuni anni, il rapporto tra il Fisco e le grandi imprese, oltre che ridisegnare gli obiettivi strategici, adeguandoli al perdurare della crisi pandemica e alla conseguente crisi economica.
Gli Uffici dell’Agenzia delle entrate, fino al perdurare dello stato di emergenza, limiteranno lo svolgimento delle attività istruttorie esterne, privilegiando altre forme di attività istruttorie propedeutiche alle attività di accertamento.
L’iniziativa delle Direzioni regionali sarà, quindi, prioritariamente indirizzata allo svolgimento delle attività istruttorie interne, mediante una ricognizione degli elementi informativi più rilevanti e recenti e, fino al perdurare dell’emergenza sanitaria, accordando priorità alle forme di comunicazione con il contribuente che non comportino riunioni in presenza.
In tale ambito e in continuità con il passato, particolare attenzione dovrà essere accordata alla necessità di assicurare l’uniformità delle attività di controllo sul territorio nazionale e, a tal fine, saranno segnalate alla Direzione Centrale Grandi Contribuenti particolari fattispecie, rinvenute nel corso di attività istruttorie, che possano rientrare nell’ambito di potenziali filoni di indagine, da diffondere o coordinare su base nazionale.
Le attività di controllo, nei confronti dei soggetti che non rivestano, con continuità la qualifica di “grandi contribuenti”, saranno condotte attivando l’opportuno coordinamento tra le competenti Direzioni provinciali e Direzioni regionali, al fine di condividere gli elementi informativi raccolti, anche con riferimento agli esiti dell’attività di tutoraggio, ed assicurando la gestione uniforme delle fattispecie esaminate.
Con riferimento alle attività di accertamento, l’azione sarà finalizzata all’innalzamento della qualità delle contestazioni, al sempre più efficace coordinamento tra le strutture centrali e le strutture regionali, nell’ambito della definizione delle pretese tributarie più rilevanti.
A tal fine, dovranno essere valorizzati il dialogo e le forme di interlocuzione con i contribuenti. La buona qualità delle attività accertative e il loro buon esito, a seguito delle procedure adesive/conciliative previste dall’ordinamento giuridico, ovvero all’esito degli eventuali contenziosi, concorrerà oltre che a ridurre il tax gap a livello nazionale, anche all’obiettivo di un Fisco più equo e percepito meglio dal contribuente in un momento di profonda crisi economica.
Nelle attività accertative, si renderà opportuno dare priorità a posizioni riguardanti fattispecie e comportamenti che, stante la situazione generale di sofferenza economica, causata dalla pandemia in corso, risultano di particolare disvalore. In particolare, saranno oggetto di contrasto particolari fenomeni di evasione ed elusione fiscale, quali, le frodi, l’abuso del diritto, le false compensazioni, l’indebita fruizione di regimi agevolativi e di misure di sostegno a seguito della pandemia.
Nel corso del 2021, inoltre, la Direzione Centrale Grandi Contribuenti intensificherà l’attività di controllo della corretta applicazione della disciplina sul sistema di scambio automatico finanziario internazionale (Common Reporting Standard), con particolare riguardo agli obblighi di adeguata verifica (due diligence) e comunicazione (reporting) all’Agenzia delle entrate delle informazioni relative ai conti finanziari, che si qualificano come conti oggetto di comunicazione, da parte delle istituzioni finanziarie tenute alla comunicazione secondo le disposizioni della L. n. 95/2015, di attuazione della Direttiva 2014/107/UE – DAC 2, e del D.M. 28 dicembre 2015.

Imprese di Medie e piccole dimensioni

Al fine di agevolare la graduale ripresa delle attività economiche e, nel contempo, supportare i contribuenti nel corretto adempimento dei propri obblighi fiscali, vengono riprese selettivamente le attività di promozione per l’adempimento spontaneo nei confronti dei soggetti titolari di partita IVA, privilegiando le comunicazioni aventi funzione di reminder e che consentano al contribuente di regolarizzare la propria posizione evitando ulteriori aggravi futuri.
In particolare, è previsto l’invio di comunicazioni a coloro che, in base ai dati delle fatture elettroniche, dell’esterometro e dei corrispettivi telematici, non risultino ancora aver presentato la dichiarazione, ovvero l’abbiano presentata con dati incompleti. Detta attività è finalizzata a consentire il corretto adempimento dichiarativo, nei modi e termini di cui all’art. 13, D.Lgs. n. 472/1997, beneficiando delle riduzioni sanzionatorie ivi previste per la correzione di errori e omissioni.
Analogamente, è previsto, nel quarto trimestre dell’anno, l’invio di comunicazioni, a coloro che, in base ai dati delle fatture elettroniche, dell’esterometro e dei corrispettivi telematici, non risultino aver presentato le comunicazioni delle liquidazioni periodiche IVA per i primi due trimestri del 2021. Anche in questo caso, la finalità è quella di consentire la regolarizzazione dell’adempimento, mediante l’invio, da parte del contribuente, delle comunicazioni omesse, ovvero in sede di dichiarazione annuale IVA (modello IVA 2022), consentendo, altresì, il versamento delle sanzioni in misura ridotta.
È inoltre previsto, nel quarto trimestre del 2021, l’invio di comunicazioni ai contribuenti per i quali, a seguito della registrazione degli aiuti individuali nel Registro Nazionale aiuti di Stato, per il periodo di imposta 2018, si è riscontrato il superamento dell’ammontare complessivo concedibile in regime de minimis.
Per quanto riguarda le attività afferenti alla gestione degli indici sintetici di affidabilità fiscale (ISA), nel 2021, si prevede una campagna informativa finalizzata a portare a conoscenza dei contribuenti l’eventuale presenza di errori, omissioni o incoerenze, riscontrati nei modelli dichiarativi relativi ai periodi d’imposta 2018 e 2019, al fine di evitare il ripetersi delle stesse anomalie per il periodo d’imposta 2020.
Nell’orientare le attività di analisi del rischio e di selezione dei soggetti da sottoporre a controllo, si dovrà tenere conto dell’impatto della crisi epidemiologica da Covid-19 sulle piccole e medie imprese e, in particolar modo, sulla crisi di liquidità che le misure governative di contenimento del contagio hanno determinato per alcuni soggetti e settori economici.
In generale, l’attività di analisi del rischio e di selezione dei soggetti, ritenuti a maggiore pericolosità fiscale, dovrà essere realizzata valorizzando l’uso delle banche dati e degli applicativi informatici a disposizione degli Uffici, in modo da individuare, in maniera efficace, i soggetti da sottoporre a controllo.
L’attività dovrà essere prioritariamente indirizzata nei confronti dei soggetti che hanno indebitamente fruito dei diversi regimi agevolativi che l’ordinamento offre, a regime, e previsti dai vari decreti che si sono succeduti dal 2020 ad oggi, per fare fronte alla crisi economica generata dalla pandemia.
Nel corso del 2021, l’attività di controllo è indirizzata e concentrata al contrasto di quei comportamenti che, anche alla luce della grave situazione economica in cui versano le attività produttive, risultano connotati da un alto disvalore sociale a danno della collettività e che, al contempo, permettono a coloro che li mettono in atto di falsare le regole concorrenziali.
In particolare, l’attività di controllo degli Uffici si concentrerà, oltre che sul recupero dei contributi a fondo perduto indebitamente fruiti, sui soggetti che hanno indebitamente utilizzato crediti d’imposta in compensazione ai sensi dell’art. 17, D.Lgs. n. 241/1997 e sui soggetti destinatari di benefici e incentivi fiscali tra cui principalmente i seguenti crediti agevolativi: credito di imposta per ricerca e sviluppo, credito di imposta per investimenti nel Mezzogiorno, credito di imposta sisma centro-Italia, credito di imposta zone economiche speciali, credito di imposta formazione 4.0.

Persone Fisiche, Lavoratori Autonomi ed enti non commerciali

Nell’anno 2021, è prevista la ripresa graduale, dilazionata in più lotti distribuiti nel tempo, di invio di comunicazioni di compliance al fine di segnalare al contribuente l’assolvimento degli obblighi tributari e favorire l’emersione spontanea delle basi imponibili, attraverso l’istituto del ravvedimento operoso, con una rilevante riduzione delle sanzioni applicabili. Le comunicazioni riguarderanno i contribuenti-persone fisiche per i quali, relativamente alle dichiarazioni dei redditi presentate per l’anno d’imposta 2017, sia stata riscontrata, sulla base dei dati in possesso dell’Agenzia delle entrate, un’anomalia riguardante una o più categorie reddituali. Le comunicazioni sono inviate agli indirizzi di posta elettronica certificata e, in caso di indirizzo PEC non attivo, la spedizione è effettuata mediante posta ordinaria.
Nel corso del 2021, saranno elaborate ulteriori comunicazioni con l’intento di ricordare ai contribuenti l’obbligo di presentazione della dichiarazione dei redditi in relazione all’anno di imposta 2020. Tali comunicazioni saranno inviate, presumibilmente nel mese di gennaio 2022, alle persone fisiche che, sulla base dei dati in possesso dell’Agenzia, risultino aver percepito redditi di lavoro dipendente e assimilati, di lavoro autonomo, provvigioni e redditi diversi. I contribuenti saranno invitati alla presentazione della dichiarazione entro i 90 giorni successivi al termine previsto dalla norma, usufruendo della riduzione di sanzioni sia per la presentazione della dichiarazione, che per i relativi versamenti delle imposte dovute.
In considerazione delle difficoltà determinatesi a seguito della diffusione dell’epidemia da Covid-19, i contribuenti saranno invitati, prioritariamente, ad utilizzare il canale CIVIS o gli altri strumenti telematici disponibili (e-mail – PEC) per l’invio della documentazione in loro possesso e, solo come modalità residuale, alla consegna diretta dei documenti in ufficio, sempre mediante previo appuntamento.
L’attività di analisi del rischio, selezione e controllo sarà realizzata attraverso l’utilizzo delle banche dati e degli applicativi informatici messi a disposizione, quali ausili per la programmazione e la selezione dei soggetti da sottoporre a controllo.
Coerentemente con le priorità definite dall’atto di indirizzo per il conseguimento degli obiettivi di politica fiscale per gli anni 2020-2022, sarà dato impulso alle attività di promozione dell’adempimento spontaneo e di controllo sulle persone fisiche, in presenza di elementi informativi su redditi di fonte estera, pervenuti tramite i flussi strutturati degli scambi automatici o da scambi spontanei provenienti da Paesi UE e/o OCSE, tra cui le informazioni pervenute tramite il Common Reporting Standard (CRS).
Particolare attenzione dovrà essere riservata, inoltre, alle analisi sui movimenti di capitale da e verso l’estero per importi rilevanti, al fine di intercettare comportamenti fiscali illeciti e fenomeni di indebita detenzione di disponibilità all’estero, anche in violazione delle norme sul monitoraggio fiscale delle attività estere di natura finanziaria, attraverso l’individuazione di posizioni caratterizzate da un’elevata rischiosità fiscale su cui procedere ad ulteriori approfondimenti istruttori, sempre attraverso l’ausilio del contraddittorio a distanza.
Con riferimento agli enti non commerciali e alle Onlus, l’attività delle Direzioni regionali e provinciali sarà supportata da specifiche analisi del rischio, volte prioritariamente all’individuazione degli enti che svolgono attività inidonee a perseguire scopi sociali, procedendo al recupero a tassazione delle agevolazioni indebitamente fruite.
L’attività di analisi del rischio, oltre ad essere effettuata utilizzando gli specifici applicativi disponibili, terrà conto anche della conoscenza diretta del territorio e delle singole peculiarità che caratterizzano i vari settori di attività, in modo da ottenere una selezione mirata dei soggetti, ed evitando di perseguire, salvo evidenti casi di abuso, situazioni di minima rilevanza.

Contrasto Illeciti

Nell’attuale contesto, l’attività di contrasto agli illeciti fiscali, sia di matrice domestica, sia a connotazione transnazionale, non ha comunque subìto rallentamenti, continuando ad assicurare un efficace presidio rispetto alle fattispecie maggiormente lesive degli interessi della collettività, ancora più necessario nell’attuale scenario socio-economico.
L’operatività si svolge, principalmente, attraverso il Settore Contrasto illeciti, su due principali macro-aree: il contrasto alle frodi fiscali e il contrasto agli illeciti fiscali internazionali, e deve muoversi, con sempre maggiore tempestività rispetto al perpetrarsi delle condotte fraudolente, su due piani distinti, ma interconnessi reciprocamente:
– individuazione delle fattispecie più ricorrenti, ai fini della definizione e della pianificazione delle più efficienti strategie di prevenzione e di contrasto;
– esecuzione dei controlli a maggiore complessità ed aventi ad oggetto gli illeciti di maggiore rilevanza e connotati da elementi di novità.


Sul fronte del presidio antifrode continua la valorizzazione di approcci preventivi, da porre in essere antecedentemente o in prossimità della commissione degli illeciti, con l’effetto, inter alla, di prevenire il concretizzarsi del danno erariale. Tale strategia di prevenzione consente un miglior utilizzo di risorse su fenomeni di frode più complessi, non intercettati dagli strumenti di prevenzione, e dà luogo a significativi effetti in termini di dissuasione dai comportamenti illeciti futuri, anche grazie all’inibizione, in radice, delle condotte fraudolente tentate (cosiddetta “allerta precoce”).


In tema di crediti tributari, l’Agenzia proseguirà nel controllo dei crediti inesistenti, artatamente creati mediante documentazione falsa, artifici o altre condotte fraudolente. In primis, l’attività sarà rivolta al controllo dei crediti per attività di ricerca e sviluppo, per i quali l’esperienza operativa del Settore Contrasto Illeciti ha evidenziato l’esistenza di specifici pattern all’interno degli schemi illeciti finalizzati all’indebita compensazione, che potranno meglio orientare anche l’azione delle Direzioni regionali e provinciali, anche previa intesa con la Guardia di finanza, nel contrasto capillare della fattispecie sul territorio.
L’Agenzia prosegue e rafforza la propria attività di presidio finalizzata al contrasto agli illeciti fiscali internazionali maggiormente riscontrati sul territorio e mirata, nel contempo, ad individuare nuove forme di pianificazione fiscale, così da contemperare le già richiamate esigenze, sia di repressione che di prevenzione.
Il Settore Contrasto Illeciti procede con l’attività di controllo relativamente alle violazioni di maggiore rilevanza alla normativa del “monitoraggio fiscale”, sia nei confronti degli intermediari tenuti alla trasmissione delle comunicazioni all’uopo previste, sia nei confronti dei contribuenti assoggettati all’obbligo dichiarativo.
Anche con riferimento alle attività investigative rivolte a soggetti diversi dalle persone fisiche, proseguono e si intensificano i riscontri mirati ad intercettare situazioni connotate da schemi di pianificazione fiscale illecita, consolidati ovvero innovativi, perpetrati allo scopo di veicolare flussi finanziari e materia imponibile oltre i confini nazionali, con particolare riguardo anche agli intermediari finanziari e agli altri soggetti coinvolti, in violazione degli obblighi correlati agli adempimenti del monitoraggio fiscale e all’imposizione diretta ed indiretta.

Attività Internazionali

La trasparenza fiscale, lo scambio di informazioni e, più in generale, la cooperazione internazionale rappresentano strumenti fondamentali per il contrasto ai meccanismi di sottodimensionamento di base imponibile, che sfruttano le asimmetrie impositive e informative tra gli Stati. In tale ottica, prosegue il processo di valorizzazione, nell’ambito del contrasto all’evasione e all’elusione internazionale, del patrimonio informativo disponibile, soprattutto attraverso il potenziamento degli strumenti di scambio automatico di informazioni e lo sforzo per garantire una maggiore efficienza e trasversalità dei flussi informativi sulle attività internazionali tra le strutture centrali e territoriali dell’Agenzia su cui tali attività impattano.
Nell’ottica di un potenziamento degli strumenti di riscossione internazionale, nel corso del 2021, è stato potenziato l’applicativo informatico che ha la finalità di promuovere il ricorso, da parte degli Uffici dell’Agenzia, alla cooperazione in materia di riscossione, come ulteriore mezzo di tutela del credito erariale, consentendo la selezione, in autonomia, dei crediti dell’Erario, per i quali vi siano i presupposti per l’attivazione della cooperazione internazionale, come, ad esempio, la possibile esistenza di redditi e/o di elementi patrimoniali di fonte estera.
Inoltre, l’Agenzia prosegue la sua opera di potenziamento delle attività connesse alle diverse tipologie di scambio di informazioni, attivabili sulla base delle Direttive europee e degli accordi internazionali che disciplinano lo scambio su richiesta, spontaneo ed automatico.
Inoltre, è stato anche avviato, nel 2020, un progetto specifico avente ad oggetto la predisposizione e l’implementazione del quadro amministrativo italiano per la compliance delle istituzioni finanziarie nell’ambito del Common reporting standard – CRS, con l’obiettivo, tra gli altri, di elaborare linee guida e istruzioni per i controlli in coerenza con lo standard internazionale definito nel Modello comune per la comunicazione di informazioni su conti finanziari in materia fiscale, da parte di istituzioni finanziarie di giurisdizioni partecipanti alle rispettive autorità competenti, ai fini dello scambio automatico delle predette informazioni (Common reporting standard – CRS) e nel relativo Commentario, così come nel Manuale di attuazione del Common reporting standard (CRS Implementation handbook).
Per quanto riguarda l’utilizzo delle informazioni ricevute mediante lo scambio automatico, prosegue l’attività di validazione anagrafica, che consente l’effettiva fruibilità dei dati da parte degli Uffici dell’Agenzia. Tutti i dati scambiati in via automatica vengono, al momento, gestiti essenzialmente a livello centrale.
Gli accordi preventivi assumono grande rilevanza nel processo di tax compliance delle aziende che operano in ambito internazionale. Nel corso del 2021, continuerà l’attività di controllo del rispetto degli accordi unilaterali o bilaterali stipulati, da parte, rispettivamente, dell’Ufficio Accordi Preventivi o dell’Ufficio Risoluzione e Prevenzione Controversie Internazionali della Direzione Centrale Grandi Contribuenti.

Contenzioso

Nell’ottica di un rapporto fondato sul dialogo, sulla collaborazione e sulla fiducia reciproca tra Fisco e cittadino, l’Agenzia persegue, tra gli altri, l’obiettivo della diminuzione della conflittualità nei rapporti con i contribuenti, con la conseguente riduzione delle impugnazioni e l’incremento delle vittorie in giudizio.
L’attività legale deve, inoltre, coordinarsi con quella di produzione amministrativa per il miglioramento della sostenibilità degli atti emessi, favorendo la circolazione e la valorizzazione, all’interno degli Uffici, delle esperienze maturate e delle criticità riscontrate in sede di gestione dei reclami e dei ricorsi, che costituiscono un parametro significativo per migliorare la qualità della produzione amministrativa e, quindi, ampliare la tax compliance.
L’esame delle pronunce giurisdizionali e degli esiti dei procedimenti di mediazione e di conciliazione deve, quindi, stimolare, all’interno dell’Agenzia, una riflessione critica finalizzata al miglioramento della qualità della produzione amministrativa e alla riduzione dei rinvii alla fase contenziosa. Trattasi di un passaggio essenziale per confermare la costante contrazione dell’indice di conflittualità e l’aumento dell’indice di vittoria.
Per favorire il corretto svolgimento delle attività, anche attraverso una sempre maggiore semplificazione e digitalizzazione degli adempimenti, deve essere assicurato il corretto utilizzo dei servizi telematici del contenzioso tributario e deve essere garantita la partecipazione alle udienze da remoto.
Occorre, inoltre, potenziare le iniziative di confronto e collaborazione con il contribuente e i suoi difensori, da effettuare anche a distanza attraverso l’utilizzo degli strumenti tecnici ed informatici a disposizione.
Prosegue, poi, la cooperazione con gli Agenti della riscossione, nella gestione delle impugnazioni di atti della riscossione, avviata nel 2015, che, mediante la difesa coordinata e l’uniformità dei comportamenti nella gestione del procedimento di mediazione e del processo tributario, assicura il miglioramento dell’esito di tali controversie e, quindi, l’incremento della riscossione coattiva.

Tutela del credito erariale

Il protrarsi della grave emergenza sanitaria e le stringenti misure socio-economiche di contrasto adottate dal Governo, che hanno pesantemente inciso sulla situazione finanziaria degli operatori economici e della generalità dei contribuenti, hanno determinato un maggiore ricorso, destinato verosimilmente ad incrementarsi, alle procedure di gestione della crisi di impresa, nonché alle procedure di sovraindebitamento. Conseguentemente, è necessario un maggior impegno degli Uffici nelle connesse lavorazioni e, a tale fine, è opportuno dedicare maggiori risorse a detta linea di attività, al fine di assicurare un presidio più efficiente e tempestivo rispetto alle accresciute richieste.
Occorrerà, pertanto, provvedere, in primo luogo, al tempestivo svolgimento delle attività volte alla quantificazione del credito tributario, non ancora iscritto a ruolo/affidato, al fine di garantire l’esatta determinazione dell’importo della pretesa erariale che dovrà concorrere nella procedura.
In un’ottica di trasparenza e correttezza dell’attività amministrativa, gli Uffici agevoleranno le forme di contraddittorio ritenute più idonee in ordine agli aspetti della proposta e del piano di risanamento che siano ritenuti carenti, non attendibili o non sostenibili.
L’attività istruttoria prevede un’attenta analisi della proposta e del piano di risanamento alla luce della relazione di attestazione rilasciata a corredo della documentazione prescritta dalla normativa vigente, al fine di riscontrare la convenienza economica del trattamento offerto all’Erario in funzione della capienza del patrimonio del proponente nell’alternativa liquidatoria.
Con riguardo alle procedure di fallimento, gli Uffici assicureranno l’espletamento delle attività necessarie ad assicurare la rituale insinuazione nello stato passivo della procedura concorsuale, da parte dell’Agente della riscossione, provvedendo autonomamente, qualora la tempistica per la formazione dei ruoli o l’affidamento dei carichi risulti incompatibile con i termini per il deposito delle domande di insinuazione al passivo, nonché quando ne ricorra l’esigenza.
Al di fuori dello specifico ambito delle procedure concorsuali e di quanto sopra esposto, gli Uffici, come di consueto, assicureranno lo svolgimento di tutti gli altri adempimenti in materia di riscossione, necessari a garantire la tutela della pretesa erariale e il rispetto dell’attività di mutua assistenza amministrativa nel campo della riscossione, per il dettaglio dei quali si fa rinvio alle direttive programmatiche degli anni precedenti.